Circulair slopen

Juridische instrumenten van gemeenten

Een gebouw is een grondstoffendepot. In een circulaire economie worden bij de sloop van een gebouw zoveel mogelijk materialen hergebruikt of gerecycled, mits dat geen risico’s met zich meebrengt voor mens en milieu. Gemeenten beschikken over een aantal juridische instrumenten om ‘circulair slopen’ te bevorderen. Emiel de Bruijne zet ze op ’n rijtje.

Gemeenten zijn belangrijke spelers bij het scheppen van de beleidsmatige en juridische randvoorwaarden waaronder bouw- en sloopwerkzaamheden worden uitgevoerd en bouw- en sloopafval (BSA) wordt beheerd. Zij zijn immers op basis van het bouwbesluit 2012 (Bb) bevoegd gezag met betrekking tot de verplichte meldingen voor sloopwerkzaamheden. Bovendien zijn zij dat krachtens de Wet milieubeheer (Wm) en het activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) ook voor een aantal onderdelen van het beheer van bouw- en sloopafval. Wegens deze positie staat gemeenten dan ook een aantal juridische instrumenten ter beschikking om circulair slopen en beheer van BSA te stimuleren of op zijn minst te faciliteren. Dit artikel zal ingaan op een aantal van deze mogelijkheden.

Juridische maatstaven voor circulariteit

Voordat wij ingaan op specifieke instrumenten, is het nuttig om stil te staan bij de vraag wat juridisch gezien de maatstaf is waarmee bepaald moet worden hoe ‘circulair’ sloopactiviteiten en beheer van BSA zijn. Op deze manier kunnen gemeenten namelijk effectiever bepalen voor welke activiteiten juridische instrumenten het beste ingezet kunnen worden. Een belangrijke maatstaf is de afvalhiërarchie die is vastgelegd in de Europese kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98/EG (Kra)[1] en geïmplementeerd in de Nederlandse Wet milieubeheer. De afvalhiërarchie bepaalt een prioriteitsvolgorde die in wetgeving en beleidsinitiatieven van de EU-lidstaten opgenomen moet worden:

De gemeente dient volgens de Wm bij het nemen van maatregelen betreffende de preventie en het beheer van afvalstoffen de afvalhiërarchie te hanteren. Het stimuleren van hergebruik van bouwproducten (hergebruik van tegels, kozijnen, etc.) gaat dus voor het repareren of aanpassen van dergelijke bouwproducten. Repareren en aanpassen gaat voor het recyclen (inzet als grondstof voor nieuwe bouwproducten). Andere vormen van nuttige toepassing (afvalverbranding voor energieopwekking) en verwijdering (storten) zijn de laagste treden.

Een tweede maatstaf of, beter gezegd, randvoorwaarde voor het inzetten van juridische instrumenten door gemeenten is de eis uit de Kra dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Hergebruik van bouwproducten of recycling van bepaalde stromen BSA kan vanuit het oogpunt van grondstoffenbehoud aantrekkelijk zijn. Als hergebruik en recycling echter leiden tot risicovolle blootstelling van mens en milieu aan schadelijke stoffen, is de grens overschreden.

Eisen stellen aan vrijkomend BSA

De meest directe mogelijkheid om circulair slopen te stimuleren volgt uit de competentie van gemeenten om toe te zien op deze activiteit. Op basis van het Bb, waarin ook eisen worden gesteld aan sloopwerkzaamheden, is het verboden om zonder of in afwijking van een sloopmelding te slopen indien daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 zal bedragen. Dit betekent dat veel professionele sloopwerkzaamheden in de regel een sloopmelding behoeven. In het kader van dergelijke sloopmeldingen krijgen gemeenten de mogelijkheid om te toetsen of de voorgenomen sloopwerkzaamheden zullen voldoen aan vaste wettelijke vereisten. In dit kader bevat het Bb al een aantal bepalingen die gericht zijn op het beheer van BSA. Sloopwerkzaamheden moeten zodanig worden uitgevoerd dat tijdens de uitvoering vrijkomend bouw- en sloopafval deugdelijk wordt gescheiden. De Regeling Bouwbesluit 2012 stelt bovendien in het kader van deze bepaling een selectie vast van fracties uit bouw- en sloopwerkzaamheid vrijkomend BSA die ten minste gescheiden moeten worden.2

Het Bb biedt echter ook ruimte voor gemeenten om verder te gaan dan de vastgelegde bepalingen omtrent beheer van BSA. Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld na een sloopmelding nadere voorwaarden opleggen over het scheiden van en het op de sloopplaats gescheiden houden van BSA in fracties. Gemeenten kunnen hun bevoegdheid om nadere voorwaarden op te leggen over het scheiden van afvalstoffen inzetten om het aantal gescheiden fracties te vergroten. Gemeenten kunnen op deze manier een grotere stroom aan stoffen creëren die uit sloopwerkzaamheden voortkomen en kunnen worden ingezet in recyclingprocessen. Een nog verdergaande maatregel zou kunnen zijn dat gemeenten eisen stellen aan de vorm en conditie van bepaalde stromen die uit sloopwerkzaamheden voortkomen. Zo zou kunnen worden bepaald dat houten balken of ramen en kozijnen in hun geheel uit een te slopen gebouw gehaald moeten worden met het oog op hergebruik of voorbereiding voor hergebruik.

In het besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) dat het Bb zal vervangen na in werking treden van de Omgevingswet zal de kern van het geldende systeem betreffende bouw- en sloopmeldingen in stand worden gehouden. Sloopwerkzaamheden dienen ten minste twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden gemeld te worden aan het bevoegd gezag. Bovendien bevat het Bbl wederom een bepaling dat in ieder geval een bepaalde selectie aan stromen sloopafval op het bouw- of sloopterrein zullen worden gescheiden.3 Wederom krijgen gemeenten de mogelijkheid om met zogenaamde maatwerkvoorschriften extra eisen te stellen aan het te scheiden BSA tijdens sloop.4

Het is belangrijk om op te merken dat het inzetten van de bevoegdheid om nadere voorwaarden op te leggen ingezet moet worden in combinatie met een doordacht plan. Eisen stellen omtrent het soort en de vorm van vrijkomende bouwstoffen en BSA is alleen effectief als het past binnen de bestaande marktstructuren en recyclingprocessen. Heeft de recyclingindustrie bijvoorbeeld voldoende capaciteit om vrijkomende fracties hoogwaardig te verwerken? Bestaat er voldoende markt voor het beoogde recyclaat? Het antwoord op deze vragen is doorgaans afhankelijk van verschillende factoren die weer kunnen verschillen per gemeente en tijdstip. GroenLinks-gemeenten kunnen samen of afzonderlijk op zoek naar veelbelovende initiatieven voor recycling en (voorbereiding voor) hergebruik die door middel van bovenstaande bevoegdheden ondersteund kunnen worden. Zo besloot de gemeenteraad van Amsterdam in 2016 al om in reactie op een motie van GroenLinks in te zetten op circulair slopen.5 In het ‘Sloopkader’ van de gemeente en de bijbehorende werkinstructies voor ambtenaren zou worden opgenomen dat er voortaan altijd gestreefd moet worden naar circulair slopen. Of het voorgenomen kader en de instructies aan ambtenaren daadwerkelijk zullen doorsijpelen naar de praktijk is overigens de vraag. Zo stelde de Amsterdamse fractie een jaar later alweer vragen aan de verantwoordelijke wethouder over de niet-circulaire sloop van een voormalige noodopvang voor vluchtelingen.

Afvalstof is in de Kra gedefinieerd als elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Deze definitie, hangend op het veelzijdige begrip ‘zich ontdoen’, is in de Wm overgenomen. Sinds dit ruime begrip haar intrede heeft gedaan in het Europese afvalrecht heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie middels zijn uitspraken met name toegezien op een ruime toepassing. Elke stof of elk voorwerp kan in beginsel een afvalstof worden. Dit betekent dat geen categorieën bij voorbaat uitgesloten kunnen worden van het begrip. Bovendien dienen bij de beoordeling of in het geval van een stof of voorwerp sprake is van ’zich ontdoen’ (en dus een afvalstof) alle relevante feiten van het geval meegewogen te worden. Met andere woorden: er bestaan geen vuistregels bij het beoordelen van de afvalstatus.

De brede afvalstoffendefinitie leidt in de praktijk regelmatig tot discussie. Bevoegd gezag (bijvoorbeeld gemeenten en hun omgevingsdiensten) en het Openbaar Ministerie zijn in de regel geneigd om veel voorwerpen of stoffen tot een afvalstof te bestempelen op basis van een traditioneel-lineaire en veelal gevoelsmatige notie van ‘zich ontdoen’. De resulterende rechtspraak biedt mooie voorbeelden, ook binnen de context van de bouw. Zo vernietigde het Gerechtshof Amsterdam in 2015 een vonnis van de economische politierechter in de rechtbank Noord-Holland waarin een aannemer werd veroordeeld voor het vervoeren van afvalstoffen zonder vereiste begeleidingsbrief en het zich ontdoen van de afvalstoffen door afgifte aan een persoon die niet bij wet aangewezen is om afvalstoffen aan te nemen. De afvalstoffen in kwestie bestonden uit gebruikt bestratingsmateriaal, te weten stoeptegels, stenen en trottoirbanden, afkomstig van een gemeente. De aannemer had deze materialen opgebroken en doorverkocht aan een ander bedrijf. Het Gerechtshof Amsterdam concludeerde:

‘’Hoewel het er alle schijn van heeft dat de betreffende gemeenten het aan de verdachte verkochte bestratingsmateriaal als een last beschouwden waarvan zij zich wilden ontdoen – en het derhalve een afvalstof betrof –, is niet uit te sluiten dat dit niet het geval is en dat de gemeenten het bestratingsmateriaal aan de verdachte hebben verkocht met de intentie dit zonder bewerking te doen hergebruiken. Het hof kan dan ook niet beoordelen of het materiaal op het moment van verkrijging door de verdachte (reeds) een afvalstof was en dientengevolge eerst een behandeling voor nuttige toepassing behoefde om niet langer als afvalstof te kunnen worden gekwalificeerd.

Dat voor de verdachte het bestratingsmateriaal een last was waarvan zij zich wilde ontdoen, is evenmin komen vast te staan. Namens de verdachte is dit ontkend en de verklaring dat zij het materiaal heeft verkocht ten behoeve van hergebruik vindt ondersteuning in de voormelde mededeling namens de koopster aan de Provincie Zuid-Holland.’’

Het Gerechtshof concludeerde daarom: ‘’bij deze stand van zaken kan niet buiten redelijke twijfel worden vastgesteld dat het door de verdachte vervoerde bestratingsmateriaal een afvalstof is.’’

De gemeente, als bevoegd gezag voor bouw- en sloopwerkzaamheden en het daaropvolgende transport en in sommige gevallen verwerking van gegenereerde stoffen en voorwerpen, kan middels haar toepassing van de afvaldefinitie invloed uitoefenen op de praktische en administratieve verplichtingen die op deze stromen van toepassing zijn. Hiermee kunnen gemeenten het hergebruik van deze stoffen administratief en commercieel aantrekkelijker maken. Concreet zal de gemeente haar omgevingsdienst duidelijke instructies moeten geven over het circulair toepassen van de afvaldefinitie. De onlangs verschenen Leidraad afvalstof of product van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat kan hierbij dienen als een handig referentiekader voor de omgevingsdiensten. Kern van deze leidraad is dat geen sprake is van ‘zich ontdoen’ en dus van een afvalstof, indien gebruik van het voorwerp of de stof zeker, rechtmatig en voldoende hoogwaardig is.

Het bovenstaande betekent overigens niet dat het circulair toepassen van de afvaldefinitie geen grenzen kent. Niet alles wat gerecycled wordt, is circulair. De afvalstoffendefinitie is niet voor niks breed geformuleerd. Door de jaren heen is gebleken dat ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid het erg belangrijk is om stoffen en voorwerpen met een afval-gerelateerd risico [6] onder het relatief strenge juridische regime voor afvalstoffen te brengen.

Het garanderen van veiligheid en kwaliteit van recyclaat

Een derde en minstens zo belangrijke manier waarop gemeenten in het kader van hun toezichtstaak de circulaire economie kunnen bevorderen is het toezien op recycling en toepassing van veilige en deugdelijke secundaire bouwstoffen. In het vorige deel is al opgemerkt dat niet alles wat wordt hergebruikt of gerecycled circulair hoeft te zijn. Secundaire grondstoffen en bouwmaterialen kunnen geproduceerd zijn met afvalstromen die schadelijke stoffen bevatten of suboptimale kwaliteit opleveren. Dit kan op zijn beurt een negatief effect hebben op de kwaliteit en veiligheid van een bouwwerk.

Circulaire economie veronderstelt dat secundaire grondstoffen en producten geen risico’s opleveren voor mens en milieu. Dat niet elke afvalstof gerecycled kan worden en niet elk voorwerp opnieuw gebruikt kan worden toont dat de circulaire economie ook grenzen kent. Als bevoegd gezag voor bepaalde recyclingactiviteiten en bouwwerkzaamheden heeft de gemeente de taak om deze grenzen te bewaken. Door het bewaken van deze grenzen wordt de geloofwaardigheid van de circulaire economie behouden.

Als bevoegd gezag voor bepaalde recyclingprocessen kan het zijn dat de gemeente moet oordelen over de vraag of een afvalstof die recycling heeft ondergaan de einde-afvalstatus kan krijgen en hierdoor geen afvalstof meer is maar een (bouw)product. Voor recyclingbedrijven kan de einde-afvalstatus belangrijk zijn omdat hun product dan op de markt gebracht kan worden volgens de geldende productwetgeving. Dit kan betekenen dat een lichter regime van toepassing zal zijn op dergelijke producten dan het strenge afvalregime.

De einde-afvalstatus kan aan een gerecyclede stof of voorwerp toegekend worden indien voldaan is aan een aantal criteria die zijn vastgelegd in de Kra. Belangrijk in dit kader zijn met name twee criteria:

• de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;
• het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

Een voorbeeldcasus waarbij de einde-afvalstatus niet kon worden toegekend aan een gerecycled bouwproduct is te vinden in het rechtsoordeel [7] van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat omtrent beeldbuisglasgranulaat (BBGG) in betonblokken. In dit rechtsoordeel concludeerde het ministerie onder andere dat het verwerken van loodhoudend gegranuleerd beeldbuisglas niet in overeenstemming is met het verbod op mengen van gevaarlijk afval met andere (afval)stoffen. Bovendien, zo redeneerde het Ministerie, bestaat het risico dat dergelijke betonblokken beschadigd raken (per ongeluk of door boren) waardoor loodstof vrij kan komen dat via inademing of hand-mondcontact in het lichaam kan komen. De betonblokken kunnen na het gebruik bovendien weer gegranuleerd worden en in andere bouwproducten worden toegepast. Op deze manier kan het lood zich verder verspreiden.

Ontwikkelende juridische kaders

Ten slotte is het belangrijk om stil te staan bij voorziene juridische ontwikkelingen op het gebied van BSA. Hierbij zijn met name de recente wijzigingen in het Europese afvalrecht het vermelden waard.

Voor BSA is in de eerste plaats de Europese kaderrichtlijn afvalstoffen relevant. Vóór juli 2018 bood de Kra bijna geen specifieke bepalingen met betrekking tot het beheer van BSA. Dit had tot gevolg dat BSA als afvalstroom onder de reikwijdte van de algemene regels omtrent afvalstoffen viel. Hierdoor bestond er geen specifieke verplichting voor lidstaten om specifieke maatregelen voor BSA te nemen.8 De recente amendementen van de Kra in het kader van het EU-actieplan voor een circulaire economie hebben op dit punt opmerkelijke veranderingen gebracht:

• De Kra bevat nu bepalingen die betrekking hebben op de voorbereiding voor hergebruik en recycling van BSA. EU-lidstaten dienen maatregelen te nemen ter bevordering van selectieve sloop om de verwijdering en veilige verwerking van gevaarlijke stoffen mogelijk te maken en hergebruik en recycling van hoge kwaliteit door middel van selectieve verwijdering van materialen te faciliteren, en ter bevordering van het opzetten van sorteersystemen voor bouw- en sloopafval voor een minimum aan bepaalde stromen.9

• De Kra bevat nu ook specifieke bepalingen betreffende preventie van BSA. De EU-lidstaten dienen het hergebruik van producten aan te moedigen, alsmede de invoering van systemen die reparatie- en hergebruikactiviteiten stimuleren. Bovendien moeten de lidstaten de afvalproductie bij bouw- en sloopwerkzaamheden verminderen, rekening houdend met de beste beschikbare technieken.

Men kan deze wijzigingen van de Kra opvatten als een duidelijk signaal aan nationale regeringen om in te zetten op het voorkomen van het ontstaan van BSA door het gebruik van grondstof-efficiënte bouwproducten tijdens de bouwfase en het hergebruik van bouwonderdelen voor of na de sloopfase. De bovenstaande aanpassingen zullen niet allemaal even spannend klinken voor de Nederlandse context. In Nederland worden al langer bestuurlijke en private initiatieven ontwikkeld die bijdragen aan de preventie van BSA en het selectief slopen en effectief hergebruiken en recyclen van vrijkomende stromen. Nederland is nu echter, als gevolg van de wijzigingen van de Kra, ook verplicht om juridische en beleidsmatige acties te ondernemen met betrekking tot BSA. Dit biedt kansen voor GroenLinks en gemeenten. Gezien de recente wijzigingen in de Kra betreffende BSA is de kans groot dat de wetgever binnenkort meer aandacht zal moeten besteden aan het beheer van BSA tijdens de gehele afvalfase en de daaraan voorgaande fases waarin afvalvermijding zoals hergebruik mogelijk is. Lidstaten hebben volgens de geamendeerde Kra tot 5 juli 2020 om de nieuwe of gewijzigde bepalingen te implementeren in de nationale wetgeving. Dit betekent dat de specifieke bepalingen omtrent BSA voor deze datum een plek moeten krijgen in de Wm en het Bb.

Daarbij moet vermeld worden dat de gewijzigde bepalingen van de Kra waarschijnlijk ook hun weerslag moeten krijgen in het Landelijk Afvalbeheerplan (hierna: LAP). Het LAP is een gezaghebbend beleidsdocument waarin de Rijksoverheid verdere en specifiekere invulling geeft aan de bepalingen van de Wm.10 Deze specifiekere invulling kan betrekking hebben op algemene beleidsregels, maar ook op beleidskeuzes betreffende afvalstromen zoals gemengd BSA of gescheiden stromen die daaruit voortkomen.11

Gezien de huidige competentieverdeling, waarbij gemeenten toezien op bouw- en sloopwerkzaamheden, als ook bepaalde fases van de keten van afvalstoffenbeheer, is de kans groot dat gemeenten belangrijke adressanten worden van deze bepalingen en daarop gebaseerde lagere wetgeving. Vooral de nieuwe bepalingen met betrekking tot afvalpreventie en het stimuleren van selectieve sloop en sorteersystemen voor specifieke stromen kunnen mogelijkheden bieden. Gezien de mogelijkheden en speelruimte die nieuwe bepalingen kunnen bieden voor het bevorderen van circulaire bouw- en sloopwerkzaamheden, is het aan te raden voor GroenLinks in gemeenten en voor de Tweede Kamerfractie om concrete en gecoördineerde inbreng te leveren betreffende de precieze inhoud van bepalingen omtrent BSA. De kaders die met deze bepalingen gesteld worden, zullen zeer waarschijnlijk de komende jaren de beweegruimte en mogelijkheden van gemeenten bepalen.

Voetnoten