GroenLinks en gemeentegelden

Gemeentebestuurders die klagen over te weinig geld voor gemeenten lijken al snel op kinderen die vinden dat ze meer zakgeld moeten krijgen. Zij zijn ook vaak de enigen die zich er druk om maken, en bovendien: gemeenten krijgen nu al ontzettend veel geld, namelijk meer dan 30 miljard euro per jaar. En toch moet er nog meer geld naar gemeenten, in het belang van alle inwoners van ons land.

Gemeentelijke inkomsten

Wereldwijd zijn er grote verschillen in de manier waarop het lokaal bestuur wordt gefinancierd.  Nederland springt eruit om twee redenen: Nederlandse gemeenten hebben heel weinig eigen inkomsten en hun belangrijkste inkomstenbron bestaat (dus) uit bijdragen van de centrale overheid. Het verschilt wel per gemeente: bij kleinere gemeenten is de uitkering uit het gemeentefonds soms wel 90 procent van de inkomsten, bij grotere gemeenten is dat soms ‘maar’ 50 procent.

Er zijn natuurlijk allerlei mogelijkheden om lokale overheden te financieren. Ze zouden bijvoorbeeld zelf belasting kunnen heffen om de gemeentelijke voorzieningen te bekostigen. Dat heeft als voordeel dat kiezers zich ook directer kunnen uitspreken over het niveau van de voorzieningen – of de hoogte van de belastingen.

Je kunt ook afspreken dat gemeenten een vast percentage van de belastinginkomsten krijgen.  Het probleem met dit soort afspraken is dat gemeenten niet gelijk zijn in hun mogelijkheden om eigen inkomsten te verwerven. Net als bij mensen geldt ook bij gemeenten: de rijke wordt rijker, de arme armer. Om de grote verschillen weg te nemen moet een hogere overheid ingrijpen.
 

In Nederland is dat pad in 1929 ingeslagen met de vorming van het gemeentefonds. Sindsdien is de verdeling steeds verfijnder geworden - of ingewikkelder. De laatste slag is gemaakt in 1997, toen het huidige stelsel tot stand kwam. Toen is ook vastgelegd dat gemeenten bij een gelijk belastingniveau gelijkwaardige voorzieningen moeten kunnen bieden. Het blijft wel lastig te bepalen hoeveel een gemeente dan precies moet krijgen.

Er zijn geen vaste tarieven voor wegonderhoud, of voor het aanleggen en onderhouden van een sportveld of het plaatsen van een lantaarnpaal. Daarom wordt vooral gekeken naar de uitgaven van gemeenten, en die worden zo goed mogelijk geobjectiveerd. Risico daarvan is dat de uitgaven ook het aandeel uit het gemeentefonds gaan bepalen, waarmee zuinige gemeenten benadeeld zouden worden.

En wie bepaalt dan of gemeenten genoeg krijgen? Dat doen de fondsbeheerders: de ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën gezamenlijk. In de praktijk betekent dit vooral dat wordt uitgelegd waarom de huidige omvang van het gemeentefonds voldoende is – niet in het minst ingegeven door het feit dat Financiën vindt dat er vooral minder geld uitgegeven moet worden.

Bij nieuwe taken voor gemeenten moet – in overleg met de fondsbeheerders – wel worden aangegeven hoe gemeenten die kunnen bekostigen. In principe is het een open vraag waarvan de uitkomst ook kan zijn dat gemeenten de belastingen moeten verhogen. In de praktijk betekent het vaak dat het Rijk extra middelen toevoegt aan het gemeentefonds. In de praktijk zijn de financiële kaders – vastgelegd in regeerakkoord of tussen vakminister en minister van Financiën – bepalend voor de hoogte daarvan.

Interen en voorzieningen sluiten

Het stelsel uit 1997 was mooi. Er was ook periodiek onderhoud in opgenomen, waarmee scheefheden in de verdeling of tekorten snel zichtbaar gemaakt konden worden. Vakdepartementen werden zich bewuster van de (financiële) consequenties voor gemeenten. Het aantal ‘artikel 12-gemeenten’, die de begroting niet meerjarig sluitend krijgen en daarom aanspraak maken op een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds, daalde snel naar bijna nul. Maar toch zitten we nu in de situatie dat gemeenten tekortbegrotingen inleveren, interen op reserves of voorzieningen sluiten. Wat is er gebeurd?

Er zijn meerdere oorzaken:

• De dubbelrol van Financiën: de combinatie van schatkistbewaarder en fondsbeheerder pakt eigenlijk altijd uit in het nadeel van de laatste.
• De positie van Binnenlandse Zaken: na het vertrek van de politie is de positie van BZK sterk verzwakt. Zeker gezien de opstelling van Financiën is een sterk BZK nodig om de belangen van gemeenten in dat krachtenveld overeind te houden.
• De meedenkende houding van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Onderhandelingen over geld worden niet altijd op het scherpst van de snede gevoerd, zeker als er op inhoudelijk vlak wél vooruitgang kan worden geboekt.
• De afnemende belangstelling voor taaie en saaie stelsel- of systeemdiscussies in de Tweede Kamer.
• Het ontbreken van een mogelijkheid voor gemeenten om zich te verzetten tegen hun opgelegde taken waar te weinig middelen of bevoegdheden tegenover staan.

Stap voor stap is zo een achterstand opgebouwd in het onderhoud aan de interbestuurlijke en financiële verhoudingen. Dit past in de bredere trend die ook informateur Tjeenk Willink signaleerde in zijn eindverslag: een opvatting van de overheid als bedrijf dat goed gemanaged moet worden en waarin dus niet alleen de burger, maar ook gemeenten vooral als kosten- of bezuinigingspost worden gezien.

Ook het ingebouwde systeem voor periodiek onderhoud liep al snel tegen de kaders van het Financiën aan: er mocht van alles worden vastgesteld, maar niet dat gemeenten te weinig geld kregen.

Wat ook niet meewerkte, waren de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s door het Centraal Planbureau. De positie van gemeenten is daarin ronduit beroerd. De uitgaven aan het gemeentefonds vallen namelijk onder het kopje ‘openbaar bestuur’. Dit onderdeel was bij alle partijen geliefd om forse bezuinigingen in te boeken. Immers, openbaar bestuur bestaat vooral uit ambtenaren en daar zijn er wel genoeg van.

In 2012 boekten alle partijen – behalve de SP – de maximale korting in op openbaar bestuur, waarin een korting van ongeveer een miljard op het gemeentefonds was opgenomen. Het CPB waarschuwde daarbij nog dat deze korting waarschijnlijk niet realistisch was en alleen bereikt kon worden door ‘zeer scherpe’ keuzes te maken, maar dit geluid ging in het tumult verloren. Omdat de doorrekeningen een belangrijke onderlegger zijn voor kabinetsformaties bleef het bedrag staan, maar werd aan de onderbouwing niets gedaan.

Ook GroenLinks boekte in 2012 de maximale korting in. De partij onderbouwde dit met het voornemen tot het afschaffen van de provincies. Die onderbouwing werd door het CPB niet gehonoreerd uiteraard, maar GroenLinks liet de korting gewoon staan.

Het is nog te begrijpen ook: liever een korting op het amorfe gemeentefonds, dan op het basispakket in de zorg of op openbaar vervoer. Het gemeentefonds had in 2012 – dus voor de decentralisaties – toch ook al een omvang van zo’n 17 miljard euro, dus waarom zou daar geen flinke kaasschaaf overheen kunnen? Het ontkent natuurlijk het feit dat uit het gemeentefonds alle voorzieningen worden bekostigd en (vaak ook wettelijke) taken worden betaald.

Actiepunten

Als 2012 een dieptepunt was, dan zou het daarna beter moeten zijn gegaan. Dat is maar zeer ten dele het geval. De afgelopen vier jaar is heel veel gediscussieerd over tekorten, maar is heel beperkt – en altijd incidenteel – geld beschikbaar. Alle grote besluiten zijn doorgeschoven naar het volgende kabinet. Dat moet flink aan de bak, zeggen ook de Raad van State, Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) én de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen. Hun adviezen bevatten enkele gemene delers:

1. Vergroot het gemeentefonds, in ieder geval met de middelen die nodig zijn voor uitvoering van wettelijke taken zoals Jeugdzorg.
2. Betrek gemeenten beter bij de totstandkoming van het regeerakkoord. Leg daarin wel doelen vast, maar ga daarna in gesprek over de uitvoering en de kosten daarvan.
3. Versterk de positie van de minister van BZK.
4. Stel een orgaan of instituut in dat adviseert of arbitreert bij (geschillen over) art. 2-vraagstukken.
5. Denk na over uitbreiding van het lokale belastinggebied (maar zorg eerst dat bovenstaande punten goed zijn geregeld).

Een uitstekende, handzame agenda om de verhoudingen tussen Rijk en gemeenten snel weer op orde te krijgen. De vraag is wel: wie gaat dat doen? De fondsbeheerders? Daar hebben gemeenten niet veel vertrouwen in. Elke mogelijke kans op een claim van gemeenten wordt door Financiën meteen weggestreept. De nieuwe minister van BZK? Die zit straks misschien wel in een uitgekleed departement zonder eigen middelen.

Het huidige kabinet laat het aan het nieuwe kabinet, dus moet het in de formatie geregeld worden. Dat zou in theorie moeten kunnen, maar in het pokerspel van formatieonderhandelingen telt vooral het eigenbelang. Meer geld naar gemeenten vindt niemand erg, als het maar niet koste gaat van de eigen prioriteiten. De ROB stelt voor een regeringscommissaris aan te stellen die binnen een jaar met een samenhangend plan komt. Als dit in het regeerakkoord wordt vastgelegd, heeft zo iemand voldoende ruimte en mandaat om aan de slag te kunnen, en ligt het voor de hand dat zijn of haar eindadvies ook wordt overgenomen.

Het voorstel van de ROB verdient daarom serieuze overweging. Anders bestaat het risico dat het ook deze keer misgaat, het functioneren van het openbaar bestuur verder wordt uitgehold en burgers daar de prijs voor betalen. Als gemeenten niet meer in staat zijn de voorzieningen voor hun inwoners te bekostigen, of de toegang daartoe langzaam dichtknijpen – waar bijna iedereen die wel eens een Wmo-voorziening heeft aangevraagd over mee kan praten – zijn burgers daar de dupe van.

Als een nieuwe regering straks mooie voornemens en ambities op papier zet over klimaatbeleid, maar gemeenten niet de middelen geeft om deze waar te maken, komen de klimaatdoelen nooit dichterbij. Als Rijk en gemeenten de komende vier jaar op al deze en andere dossiers blijven steggelen over geld, zien burgers geen vooruitgang en neemt het vertrouwen in de overheid af.

Het gaat de laatste tijd veel over de horizontale machtenscheiding, heel specifiek over de verhouding tussen kabinet en Tweede Kamer. De verticale machtenscheiding – dus de verhouding tussen de Rijksoverheid en de andere overheidslagen – is echter net zo wezenlijk in de democratische en sociale rechtsorde. En ook voor deze machtenscheiding is onderhoud dringend noodzakelijk.

Voor GroenLinks ligt hier een opdracht. GroenLinks bestuurt in meer gemeenten mee dan ooit. De speerpunten van GroenLinks moeten voor een groot deel dan ook lokaal worden gerealiseerd: bevorderen van kansengelijkheid, energietransitie in de gebouwde omgeving, het tegengaan van racisme en discriminatie. Rijk en gemeenten zijn hierbij op elkaar aangewezen. Zonder goede interbestuurlijke en eerlijke financiële verhoudingen gaat dit niet lukken – in ieder geval niet in het gewenste tempo. Zorg voor het systeem is hier synoniem aan zorg voor mensen. GroenLinks zou zich daarom moeten bekommeren – zeker als alle andere partijen het laten afweten.