De door Frankrijk gewenste monetaire unie was alleen acceptabel voor Duitsland als daar begrotingsregels aan werden verbonden. In de zomer van 1989 kwamen bondskanselier Kohl en de Franse president Mitterrand tot een vergelijk waarin de Duitse wens voor maximaal 3 procent begrotingstekort en 60 procent staatsschuld in het EU-verdrag werden verankerd.

Tegelijkertijd kwam er de door Frankrijk gewenste politieke speelruimte voor de precieze interpretatie van de regels die tot Stabiliteits- en Groeipact werden gedoopt. De spanning tussen Duitsland en Frankrijk, en de Noord- en Zuid-Europese lidstaten als verlengstuk daarvan, is sinds het begin van de euro niet weggegaan.

De begrotingsregels vormen een permanente politieke discussie tussen meer begrotingsruimte voor investeringen en economische groei enerzijds en beter afdwingbare regels anderzijds. Deze discussie is de komende maanden relevanter dan ooit, nu de EU haar begrotingsbeleid vormgeeft voor de periode na corona. Welke rol speelt een nieuwe Nederlandse regering daarin?

Stimuleringspakket

Toen in 2008 de financiële crisis uitbrak, reageerde de EU aanvankelijk met een stimuleringspakket van 200 miljard euro. Deze anticyclische impuls waarbij tekorten op de begroting werden geaccepteerd, was van korte duur. Problemen met de Griekse overheidsfinanciën leidden ertoe dat eurolanden in mei 2010 noodleningen moesten verstrekken om verdere besmetting van als ‘zwak’ gepercipieerde eurolanden te stoppen.

In korte tijd werd het terugdringen van begrotingstekorten en staatsschulden het hoogste doel. De Commissie stelde bij vrijwel alle eurolanden ‘buitensporige tekorten’ vast in de periode 2009-2010. Het ene na het andere bezuinigingspakket werd aangekondigd.

Het stabiliteitspact werd aangegrepen om deze economische consensus verder te verstevigen in Europese wetgeving waarmee de EU tot de dag van vandaag zit opgescheept. In de zogeheten sixpack-wetgeving werden de begrotingsregels aangescherpt en aangevuld met toezicht op onder meer handelsbalansen, private schulden, huizenprijzen en werkloosheid. De regels voor overheidsfinanciën werden strenger: naast de 3 procent-tekortregel, kwam er nog een regel die landen verplichtte om zich naar een structureel begrotingsevenwicht toe te bewegen.

Bovendien geldt sinds 2011 de verplichting om de staatsschuld ieder jaar met één twintigste terug te brengen tot het stabiliteitspactdoel van 60 procent van het bbp. Dit betekent dat van landen met een hoge historische staatsschuld, zoals Italië, een vrijwel onhaalbare inspanning wordt verwacht. Bij de huidige Italiaanse staatsschuld van 155 procent van het bbp zou dit betekenen dat Italië de schuld in een jaar met een astronomische 4,75 procent van het bbp moet terugbrengen.

Naast de aangescherpte regels werd de rol van de Europese Commissie bij de naleving ook versterkt. Hoewel landen nooit daadwerkelijk werden gestraft met een boete, hadden de regels wel degelijk effect: de ministers van financiën stonden onder constante druk om ‘buitensporige tekorten’ te corrigeren.

Kaalslag

De keuze voor bezuinigingspolitiek pakte fataal uit. Ten eerste werd het doel om schulden te verminderen niet gehaald omdat besparingen op de begroting tenietgedaan werden door de schade voor de economie. Door overheidsbezuinigingen nam de binnenlandse vraag in eurolanden af, kromp de economie nog harder waardoor de staatsschuld als deel van de economie groeide.

De totale staatsschuld van de eurozone als percentage van het bbp steeg ondanks – of beter dankzij – grootschalige bezuinigingen van 80,4 procent in 2009 tot 93 procent in 2014. Het waren niet die bezuinigingen die het vertrouwen van de markten in Europese staatsschulden herstelden. Pas toen ECB-president Mario Draghi de ondubbelzinnige woorden sprak dat de ECB “whatever it takes” zou doen om de euro overeind te houden, daalden de rentes op staatsobligaties en stabiliseerde de schuldencrisis.

De collectieve bezuinigingswoede in de eurozone leidde ertoe dat het economisch herstel in Europa veel langer duurde dan in de VS en ook historisch gezien langer dan na de grote depressie van de jaren 1930.

In zijn afscheidsspeech noemde Draghi het ruime Amerikaanse en krappe Europese begrotingsbeleid als een van de beslissende factoren voor het tragere herstel van de EU. De schade beperkte zich niet tot de hard getroffen landen in de periferie van de eurozone, maar raakte ook Nederland volop. Econoom Bas Jacobs noemde het gevoerde begrotingsbeleid van Rutte in de periode na de crisis “volkomen mesjogge” en schatte de prijs ervan op 40 miljard euro. Coen Teulings berekende een verlies van 13 procent van het bbp oftewel 80 miljard euro tussen 2010 en 2017.

Die economische ramp vertaalde zich ook in een sociale klap. De werkloosheid schoot omhoog in de eurozone met rampzalige uitschieters in Spanje en Griekenland. Een rechts-liberale hervormingsagenda holde de macht van vakbonden en zekerheden op de arbeidsmarkt uit en zorgde voor een kaalslag in de sociale zekerheid.

De sociale crisis trof eurolanden die waren genoodzaakt om financiële noodsteun te accepteren in ruil voor bezuinigingen en hervormingen het hardst, maar overal in de eurozone nam de onzekerheid toe voor mensen met laagbetaalde banen en onzekere arbeidscontracten.

Ten derde resulteerde de keuze voor strenge bezuinigingen in afnemend draagvlak voor de euro, en een grotere polarisatie tussen Eurolanden. In Zuid-Europese landen werd de euro een symbool van sociale afbraakpolitiek. In Noord-Europa voedden eurosceptische partijen een vijandbeeld van spilzuchtige Zuid-Europeanen die ongelimiteerd freeriden op Noord-Europese financiële steun: een frame dat ook de grootste Nederlandse regeringspartijen VVD en CDA gretig overnamen.

Bovendien lijkt er voorzichtig iets te veranderen in de opvatting over financiële risicodeling in de eurozone en begrotingsdiscipline. Daar waar Europese leningen (euro-obligaties) om gezamenlijk investeringen te financieren taboe bleven tijdens de eurocrisis van 2010-2013, werd de roep om een Europese aanpak in de Covid-19-crisis ruimhartiger beantwoord door Duitsland.

In april 2020 besloten EU-landen om 100 miljard aan goedkope leningen beschikbaar te stellen voor het financieren van oplopende sociale zekerheidskosten. Ook werd besloten om de Europese Investeringsbank 25 miljard extra kapitaal te verschaffen om bedrijven te ondersteunen. Niet lang daarna kwam het Frans-Duitse voorstel voor een Europees herstelfonds, gefinancierd uit leningen die gedekt worden door de EU-begroting.

Ondanks hevig Nederlands verzet kwam er 750 miljard aan leningen en subsidies aan landen die daardoor extra begrotingsruimte krijgen zonder dat het hun nationale staatsschuld vergroot.

Maar het bezuinigingsspook is niet verdwenen en kan zo weer de kop op steken. In onder andere Duitsland en Nederland blijft het voor conservatieve partijen electoraal aantrekkelijk om de oorlog te verklaren aan staatsschulden. De Schuldenbremse (schuldenrem) is een van de voornaamste stokpaardjes van het CDU en wordt ook door de nieuwe leider Armin Laschet met hand en tand verdedigd.

In de Nederlandse verkiezingscampagne buitelden Mark Rutte en Wopke Hoekstra over elkaar heen met wie het “eerlijkst” en “meest realistisch” was over de overheidsuitgaven en de mogelijke noodzaak tot bezuinigen. Zolang de Europese begrotingsregels niet zijn veranderd, is het wachten op een herhaling van het dramatische macro-economische verloop van de eurocrisis.

Tijd voor een hervorming

Hervorming van de begrotingsregels is een gordiaanse knoop waaraan veel politici zich liever niet wagen. Toch lijken de Europese sterren de komende tijd niet ongunstig te staan om het veel bekritiseerde stabiliteitspact te veranderen. De begrotingsregels zoals in wetgeving vastgelegd in 2011, zijn inmiddels uitvoerig geëvalueerd en vrijwel iedereen komt tot de conclusie dat aanpassing nodig is.

De 3 procent-tekort- en 60 procent-schuldregel zijn gebaseerd op de decennia-oude aanname van een jaarlijkse bbp-groei van 3 procent en een jaarlijkse inflatie van 2 procent. Die cijfers haalt de eurozone al jarenlang bij lange na niet.

Het Europees begrotingscomité, opgericht na de eurocrisis om onafhankelijk advies te geven over het begrotingsbeleid van de eurozone, kwam in 2019 tot de conclusie dat de huidige regels een ‘procyclische vertekening’ in zich hebben, waarbij landen in een recessie gedwongen worden om krapper begrotingsbeleid te voeren waardoor hun schulden niet afnemen.

Ook hebben de begrotingsregels een negatieve impact gehad op de kwaliteit van de overheidsuitgaven: juist op belangrijke publieke investeringen werd in de eurocrisis grootschalig bezuinigd met achterstallig onderhoud van cruciale infrastructuur als gevolg. Een van de belangrijkste aanbevelingen is om een ’Gouden Regel’ in te voeren die specifieke groei-verhogende investeringen uitzondert voor de berekening van overheidsuitgaven.

Ook voormalig hoofdeconoom van het IMF Olivier Blanchard stelt dat de zeer gedetailleerde wetgeving met kwantitatieve doelen van het stabiliteitspact ongeschikt is om het juiste begrotingsbeleid te voeren voor zeer uiteenlopende omstandigheden (zoals economische schokken en de situatie van het monetair beleid) en voor eurolanden met uiteenlopende uitgangsposities.

Hij pleit er daarom voor om gedetailleerde regels te vervangen door algemenere standaarden en gemeenschappelijke methodes om te beoordelen of die standaarden gerespecteerd worden. Dit zou echter betekenen dat het huidige EU-verdrag veranderd moet worden, wat alleen met unanieme instemming van alle 27 lidstaten kan.

De huidige begrotingsregels zijn bovendien teveel gericht op begrotingsposities in plaats van noden en risico’s zoals klimaat- of gezondheidscrises. Eurolanden zouden niet enkel beoordeeld moeten worden op publieke schulden, maar op de hele balans van bezittingen en schulden waardoor toekomstbestendigheid ook wordt afgemeten aan voldoende investeringen in bijvoorbeeld gezondheidszorg en het klimaatbestendig maken van infrastructuur.

Een gouden investeringsregel zou ook een groene investeringsregel kunnen worden door uitzondering in de berekening van het tekort te koppelen aan duurzaamheidscriteria. Wetenschappers, vakbonden en het maatschappelijk middenveld uit heel Europa hebben zich inmiddels uitgesproken voor een fundamentele herziening van het Europese begrotingsraamwerk langs deze lijnen.

If not now, when?

Ook in de Europese politiek groeit het momentum om de gordiaanse knoop te ontrafelen. “If not now, when?” vroeg Eurocommissaris voor begrotingsbeleid Paolo Gentiloni zich in februari af. Hij wordt daarin gesteund door Christine Lagarde, president van de Europese Centrale Bank. Vanwege buitengewoon ruim monetair beleid en een rente die het nulpunt heeft bereikt, stelt de ECB consequent dat monetair beleid ondersteund moet worden door ruimer begrotingsbeleid van overheden. Zij worden in tegenstelling tot centrale banken wél democratisch gecontroleerd.

De Europese Commissie durft vóór de Duitse verkiezingen in oktober dit jaar nog geen wetsvoorstel voor een herziening van de regels op tafel te leggen. Maar Frankrijk, dat in januari 2022 het voorzitterschap van de Europese Unie overneemt, wil de discussie openbreken.

Een economische adviesraad van de Franse premier stelt voor om de 3 procent- en 60 procent-grens los te laten en te vervangen door meer specifieke doelen per land. Om binnen het EU-verdrag te blijven, is dit alleen mogelijk door landen meer tijd te geven deze doelstellingen te behalen. Ook Italië, Spanje en Portugal willen dat de regels snel op de schop gaan.

Of de begrotingsregels echt ten goede veranderd worden, hangt voornamelijk af van de Noord-Europese eurolanden en Duitsland in het bijzonder. De Duitse regering denkt achter de schermen al na over een herziening. Minister van Financiën Scholz zou daarbij niet langer alleen willen kijken naar de 60 procent-schuldengrens, maar ook de stand van de rente. De Duitse verkiezingen zullen pas echt de positie bepalen.

De Groenen zijn op het moment van schrijven de grootste partij in de opiniepeilingen voor de Bondsdagverkiezingen. In hun conceptverkiezingsprogramma pleiten zij expliciet voor een hervorming van de regels “om de bezuinigingsdruk te verminderen en toekomstinvesteringen in alle lidstaten te kunnen verhogen”. Een regeringsdeelname van de Groenen zou voor een koerswijziging kunnen zorgen in de traditionele Duitse ‘ordoliberale’ opstelling waarbij begrotingsevenwichten als hoogste goed worden beschouwd.

Nederland

De demissionaire Nederlandse regering heeft flink op de rem gestaan bij het verder verdiepen van de Europese Monetaire Unie en het voorkomen van procyclisch begrotingsbeleid. Als aanvoerder van de Hanzeliga van Noord-Europese lidstaten en bij de Europese begroting en het herstelfonds in de Frugal Four – een groep van landen die een conservatief begrotingsbeleid voorstaan - was Nederland een van de grootste obstakels om veranderingen door te voeren.

Zowel minister Hoekstra als premier Rutte droegen bij aan verdere polarisering van Noord- en Zuid-Europese eurolanden door hen midden in de Covid-crisis, die in het begin met name Italië en Spanje raakte, economisch de les te lezen.

De animo voor meer Europese risicodeling, een hogere EU-begroting gefinancierd uit gezamenlijke leningen en Europese belastingen is bij de meeste Nederlandse politieke partijen nog steeds gering. De verkiezingsprogramma’s van VVD en CDA bevatten, anders dan bij D66, PvdA en GroenLinks, weinig openingen om de Europese begrotingsregels grondig te herzien.

Maar het begrotingsbeleid van de meeste partijen in eigen land lijkt wel meer aan te sluiten bij de roep om minder procyclische regels. Varend op de verkiezingsprogramma’s zoals doorgerekend door het CPB zou een volgend kabinet, anders dan in de jaren na de vorige crisis, niet gaan bezuinigen maar juist fors meer geld uitgeven.

Zeldzame kans

Een gunstig Europees speelveld in combinatie met een uitzonderlijke economische situatie waarin politieke partijen zelf meer begrotingsruimte nemen, is een zeldzame kans voor een nieuwe regering om een zinvolle hervorming van de Europese begrotingsregels mogelijk te maken. Een echte breuk van Nederland met jarenlange budgettaire orthodoxie bij de Europese begrotingsregels zou het verschil kunnen maken in het Europese krachtenveld.

Als linkse partijen aanschuiven aan de formatietafel, zijn de hervorming van Europese begrotingsregels geen bijzaak maar een hoofdzaak. Een herinvoering van de regels zonder hervorming is een bom onder alle andere coalitie-afspraken die de komende jaren gefinancierd moeten worden. De belemmering van de huidige regels voor economische en sociale vooruitgang in landen met zeer hoge staatsschulden is bovendien is een bron van politieke instabiliteit voor de Europese monetaire unie die allesbehalve in het Nederlands belang is.

Om een Europese doorbraak te forceren, moet een nieuw coalitieakkoord zich onomwonden uitspreken voor hervorming van de Europese begrotingsregels voordat de oude regels weer in werking treden. Het streng handhaven van Europese begrotingsregels- of standaarden is alleen acceptabel als de regels te combineren zijn met sociale vooruitgang in alle eurolanden en met de grote investeringsbehoefte van de groene transitie.

Een nieuwe coalitie moet zich scharen achter een uitgavenregel die meer begrotingsruimte laat tijdens laagconjunctuur, een groene investeringsregel die landen in staat stelt de benodigde publieke financiering voor de groene transitie te investeren en een aanpassing van de onwerkbare schuldenregel voor landen met hoge staatsschulden.

Deze voorstellen zijn te beperkt om recht te doen aan de fundamentele tekortkomingen van een Europese muntunie zonder centrale begroting om schokken op te vangen en een gebrekkige democratische controle. Ook maken ze niet volledig schoon schip met de arbitraire streefcijfers waar de eurozone om historische redenen aan vastzit.

Maar juist omdat deze voorstellen geen verdragswijziging of grote nieuwe Europese fondsen of bevoegdheden vereisen, zijn ze de meest haalbare optie voor een socialer en duurzamer economisch beleid.

Literatuur

• Jacobs, B (2016). De rekening van Rutte. Blog op https://basjacobs.wordpress.com
• Blanchard, O., Leandro, A. en Jeromin Zettelmeyer (2021). Redesigning EU Fiscal Rules: From Rules to Standards. Peterson Institute for International Economics.
• Finance Watch (2021). One framework to rule them all. www.finance-watch.org
• Jacobs, B (2016). De rekening van Rutte. Blog op https://basjacobs.wordpress.com
• Segers, M. en Femke van Esch (2007). Behind the Veil of Budgetary Discipline: The Political Logic of the Budgetary Rules in EMU and the SGP. Journal of Common Market Studies, 45(5), 1089-1109