Politici die beloven de stijgende huizenprijzen, de klimaatcrisis en de groeiende ongelijkheid terug te dringen zonder dat ze een plan hebben om in te grijpen in het financieel systeem: het is alsof ze een huis proberen te verduurzamen zonder het enkelglas te vervangen. Inefficiënt, duur én de verkeerde partijen profiteren ervan. Toch blijven de politieke plannen voor hervorming van het financieel systeem, waaronder die van GroenLinks-PvdA, summier. Het lijkt alsof politieke partijen hun handen niet willen branden aan de rol van banken en andere financiële instellingen. Zo wordt het financieel systeem met rust gelaten, alsof het gaat om een stelsel van natuurwetten waar experts over moeten besluiten en politici vooral niet.

Aan de hand van de drie functies van het financieel systeem (kapitaal mobiliseren, betalingen faciliteren en risico’s mitigeren) presenteren wij een analyse die laat zien hoe het gebrek aan visie voor het financieel systeem de woon-, klimaat- en ongelijkheidscrisis vergroot. Én hoe het anders kan.

Kapitaalsturing

De voornaamste functie van het financieel systeem is kapitaalmobilisatie: wie krijgt leningen en investeringen, en tegen welke voorwaarden? Met de investeringen van vandaag bouwen we de economie van morgen. Daarbij gaan echter verschillende dingen mis. Te veel kapitaal gaat naar ‘onproductieve’ doeleinden. Waar het wel productief is, wordt het in veel gevallen niet voor de juiste doelen ingezet. Bovendien leidt de manier waarop we kapitaal mobiliseren vaak tot een dominantie van aandeelhoudersbelangen.

Onbetaalbare woningen

Hypothecaire financieringen van bestaande woningen zijn het perfecte voorbeeld van onproductieve leningen. Voor de meeste mensen is het de grootste lening die ze in hun hele leven zullen afsluiten, maar op maatschappelijk niveau verandert er niets, behalve op wiens naam de woning staat. De prijs die jij kan betalen is grotendeels afhankelijk van de lening die je kan krijgen van de bank, ofwel de ‘financieringsruimte’, die wettelijk wordt gereguleerd.

Verschillende onderzoeken van De Nederlandsche Bank (DNB) concluderen dat huizenprijzen ‘beperkt samenhangen met woningtekorten’ en dat ‘financieringsruimte de belangrijkste drijfveer is voor huizenprijzen’. Logisch: hoe meer geld mensen kunnen lenen om tegen elkaar op te bieden voor koopwoningen, hoe hoger de prijzen bij verkoop. Gunstig voor de doorsnee-huiseigenaar, die inmiddels 86 keer zoveel vermogen heeft als de doorsnee-huurder in Nederland, maar er komt geen enkele nieuwe woning bij. Met een totale hypotheekschuld ter grootte van 85 procent van het bruto binnenlands product behoort Nederland tot de mondiale koplopers. Genoeg reden om onze wetgeving kritisch tegen het licht te houden.

Maar ondanks het feit dat wonen werd geclassificeerd als een van de belangrijkste thema’s van de afgelopen verkiezingen, bevatte geen enkel politiek partijprogramma, ook niet dat van GroenLinks-PvdA, maatregelen om de financieringsruimte voor (specifieke) huishoudens te beperken. Partijen van links tot rechts hebben voornemens op alle fronten: van meer nieuwbouw tot wettelijke grenzen aan huurprijzen en een stop op de verkoop van sociale huurwoningen. Dit soort aanbodmaatregelen zijn noodzakelijk, maar op zichzelf onvoldoende.

Essentieel in de aanpak van de wooncrisis is juist het doorbreken van de cyclus waarbij steeds meer geld de woningmarkt instroomt. In dat licht stelt GroenLinks-PvdA zelfs een contraproductieve maatregel voor. Zo wordt gepleit voor het introduceren voor een startersfonds dat tot 30 procent van de koopprijs financiert om mensen te helpen bij het financieren van hun eerste koopwoning. Kort door de bocht: de oorzaak van het probleem was te veel geleend geld in een statische woningmarkt, dan kan meer geleend geld dus ook niet een oplossing vormen.

DNB waarschuwt voor dit soort beleidsvoorstellen. GroenLinks-PvdA zou dus moeten pleiten voor het verlagen van de leennormen. De mate waarin kan eventueel afhangen van de doelgroep. Zo zou je starters kunnen uitzonderen bij de afbouw van de leennormen om hen wel een voordeel te bieden, zonder de cyclus van steeds hogere huizenprijzen te versterken.

Ook bankenregelgeving en -toezicht sturen financiële instellingen onbedoeld naar onproductieve doeleinden. Om faillissementen bij banken te voorkomen, worden eisen gesteld aan de hoeveelheid kapitaal die zij moeten aanhouden (kapitaalratio’s) en de risico’s die zij mogen nemen. Na de financiële crisis van 2008 zijn deze eisen aangescherpt. Aangezien kapitaal aanhouden vrij duur is, neigen banken – zonder bijsturing – naar het verstrekken van leningen met laag risico, zoals hypotheken. Juist productieve leningen die onze economie verder kunnen helpen in de transitie zouden moeten worden aangemoedigd, maar deze kennen hogere risico’s.

Het is bovendien arbeidsintensiever om de aanvragers te beoordelen op kredietwaardigheid. Denk aan leningen voor het midden- en kleinbedrijf en voor circulaire bedrijven met nieuwe businessmodellen. Om financiële stabiliteit te borgen zouden financiële instellingen gedwongen moeten worden om meer kapitaal aan te houden, zodat ze risico’s kunnen opvangen en tegelijkertijd maatschappelijk nuttige risico’s nemen. Hiertoe dienen kapitaalregels te worden herschreven. Daar is politiek initiatief voor nodig.

Klimaatcrisis

Nog nooit is de schuldenberg mondiaal zo hoog geweest en toch spreken we op elke VN-conferentie over een financing gap (ofwel een tekort aan kapitaal) en horen we te pas en te onpas dat er niet genoeg geld zou zijn voor duurzame-energieprojecten of de zorg. Alle financiële stromen in acht nemende, moet je echter concluderen dat het niet ontbreekt aan kapitaal maar slechts aan sturing op ons kapitaal. Dit toewijzingsprobleem is op meerdere terreinen zichtbaar.

Zo blijkt uit onderzoek naar de wereldwijde staat van natuurfinanciering dat er per jaar 7 biljoen dollar naar activiteiten gaat die de natuur schaden, terwijl er ‘slechts’ 200 miljard gaat naar oplossingen om de natuur te beschermen. De financiering voor fossiele brandstoffen steeg in 2024, ondanks het feit dat het Internationaal Energie Agentschap een jaar eerder al concludeerde dat er geen nieuwe fossiele investeringen meer zouden moeten worden gedaan om onder de anderhalve graad opwarming van de aarde te blijven.

Het sturingsprobleem is het gevolg van het feit dat de meeste financiële besluiten in principe worden gebaseerd op financiële factoren: risico en rendement. Het financieren van boerenbedrijven in Nederland is bijvoorbeeld jarenlang rendabel gebleken, terwijl de stikstofuitstoot een gevaar bleek voor onze natuur. Je zou verwachten dat dit soort ‘negatieve externaliteiten’ meetelt voor het risico van de investering. Ze worden echter niet altijd goed meegewogen.

 Allereerst vanwege verschillende tijdshorizonnen. Zo financieren banken bedrijven in de meeste gevallen korter dan tien jaar, maar doen milieuproblemen zich vaak veel later voor. De gevolgen van de CO₂-uitstoot van nu zijn in ieder geval de komende eeuw te merken.

Daarnaast zijn de negatieve consequenties niet altijd herleidbaar naar het specifieke bedrijf dat wordt gefinancierd. Dat maakt het voor individuele banken lastig om ze te beoordelen. Maar zelfs al was het mogelijk alle risico’s correct in te prijzen, dan zou alsnog sturing op basis van waarden missen. Publieke waarden, zoals duurzaamheid, inclusiviteit of weerbaarheid, kunnen namelijk ook een reden zijn om investeringen in een bepaalde richting te willen sturen.

Vanuit de politiek wordt dit probleem op enkele punten erkend, maar men benut de sturingsinstrumenten die voorhanden zijn onvoldoende. In het meest recente landelijke verkiezingsprogramma van GroenLinks-PvdA wordt voorgesteld dat banken, verzekeraars en pensioenfondsen niet langer mogen investeren in fossiele bedrijven of nieuwe fossiele projecten. Ook moet de financiering van activiteiten die leiden tot ernstige natuurverwoesting zoals ontbossing worden verboden. Dat zijn stevige sturingsmiddelen. Tegelijkertijd zouden deze niet beperkt moeten blijven tot de meest schadelijke investeringen die we kunnen verzinnen, en zouden ze moeten worden aangevuld met maatregelen om juist financiering te sturen naar waar het wel nodig is.

In het partijprogramma wordt gehint op een dergelijke vorm van kredietsturing, namelijk afspraken met financiers dat boeren die willen overstappen op bedrijfsmodellen met minder vee dit ‘tegen voordelige rente’ moeten kunnen doen. Daar zijn veel meer smaken in mogelijk, zoals bijvoorbeeld een wettelijke verplichting voor banken om een bepaald percentage van hun balans in te zetten voor duurzame energie.

De politiek zou dus in bredere zin moeten problematiseren dat privaat kapitaal naar schadelijke of onproductieve doch rendabele doelen gaat en niet naar maatschappelijke doelen met een lager rendement. Dit biedt de basis voor een aanpak die kapitaal stuurt richting een wenselijke economie, met inzet van een breed scala aan instrumenten.

Daarnaast gaan veel van de huidige politieke oplossingen uit van een overmatig vertrouwen in transparantie. Het idee van bijvoorbeeld Europese rapportagewetgeving is dat een verplichting voor bedrijven om in kaart te brengen wat de schadelijke effecten zijn van hun kapitaal, zou leiden tot andere beslissingen. Maar als schadelijke activiteiten winstgevend blijven, leidt transparantie niet automatisch tot morele keuzes. In een wereld waarin je thuis in je joggingbroek kan investeren in destructieve activiteiten ver van huis, zonder enige aansprakelijkheid, zal alleen transparantie geen verandering teweegbrengen. Bij transparantie hoort dus normering.

Vanuit de huidige beperkte blik op kapitaalsturing worden suboptimale oplossingen bedacht om de financing gaps toch te dichten, zoals bijvoorbeeld publiek-private samenwerkingen. Dat zijn manieren om financiële instellingen te verleiden om bij te dragen aan politieke doelen. Zo stelt GroenLinks-PvdA voor dat ‘de overheid een deel van de financiële risico’s en de winst’ gaat dragen van investeringen in windenergie en de circulaire economie. Op zich is er een rol weggelegd voor zogenaamde ‘blended finance oplossingen’, zeker wanneer de private winstuitkering beperkt wordt en daarmee proportioneel is aan het beperkte risico. Maar dit is niet de enig mogelijke vorm van sturing.

Daarbij leidt dit soort samenwerkingen er vaak toe dat risico’s gedragen worden door de belastingbetaler terwijl de winsten ten goede komen aan private investeerders. Je zou ze dus moeten willen benutten als tijdelijke maatregel om een nieuwe markt te bouwen.

Inspiratie voor gedegen publieke sturing op kapitaalstromen kan worden gevonden in zowel historische als hedendaagse voorbeelden. In Frankrijk heeft de Commission de Contrôle des Banques er in de tweede helft van de vorige eeuw bijvoorbeeld voor gezorgd dat privaat geld naar de aanleg van een kwalitatief hoogwaardig spoornetwerk en energiesysteem is gegaan. In India wordt vandaag de dag nog wettelijk vereist van banken dat ze een minimumpercentage van hun financiering naar Priority Sector Lending zoals onderwijs en microfinanciering laten gaan.

De grote transities waar we in Europa voor staan hebben alle mogelijke middelen, dus ook gericht privaat kapitaal, nodig. Al met al hebben we dus een heldere linkse visie nodig op welke doelen private financiering nodig hebben, en op de rol van publieke actoren. Dit vraagt om een passende en stabiele organisatie met democratische legitimiteit: sturen waar het moet, ruimte bieden waar het kan. GroenLinks-PvdA zou hier een voortrekkersrol in kunnen en moeten spelen.

Tot slot moet ook over het type kapitaal worden nagedacht in relatie tot het publieke doel. Niet elke sector is gebaat bij private financiers die een return zoeken; denk aan de risico’s van het privatiseren van publieke infrastructuur of aan de rol van private equity in de zorg.

Zelfs bij de doelen die gebaat zijn bij privaat kapitaal moet onderscheid worden gemaakt tussen leningen (waarbij de macht over de strategie van een organisatie niet verandert) en een meer risicodragende aandeleninvestering. In het laatste geval verwerven financiers met winstmaximalisatiemotieven macht over de strategie van een bedrijf. Daardoor kunnen andere belangen in het gedrang komen. De politiek kan alternatieve organisatievormen aanjagen en andere soorten financieringsvormen, om deze spanning tussen aandeelhoudersbelangen en financierbaarheidte verminderen.

Publieke belangen, private winsten

Naast kapitaalsturing heeft het financieel systeem nog twee essentiële functies: betalingen faciliteren en risico’s beheren. Toegang tot (digitaal) betalingsverkeer is een basisvoorwaarde om mee te kunnen doen aan onze moderne maatschappij. Het is dus een publiek belang dat elke burger een bankrekening kan openen voor bijvoorbeeld het ontvangen van salaris of het betalen van huur. Met de digitalisering van ons geld is deze betaalfunctie verder uitbesteed aan private partijen.

Dit brengt risico’s met zich mee, waaronder voor onze strategische autonomie en de controle over ons geld. In dertien eurozone-landen blijken we volledig afhankelijk van enkele Amerikaanse bedrijven en big tech voor het betalen van onze boodschappen. Juist hier ligt een politieke kans: de Europese Centrale Bank is namelijk al jaren bezig met de voorbereiding van de zogenaamde publieke digitale euro, waarmee men overal in de eurozone zou moeten kunnen betalen. Recentelijk nog hebben meer dan zeventig economen hun steun uitgesproken voor het project. Tegelijkertijd staat het onder druk, als gevolg van de financiële lobby. Toch wordt er met geen woord gerept over de digitale euro in ons partijprogramma, terwijl deze vorm van publiek geld essentieel is voor een autonoom betaalsysteem.

En dan zijn er tenslotte nog problemen in het risicobeheer. Deze functie is essentieel is om mensen in staat te stellen economische risico’s te nemen en bedrijven te beginnen, en om hen, bij tegenslag, te beschermen tegen gevolgen die ze nooit alleen kunnen dragen. Daarin zien we marktmechanismen nu al falen.

Uit onderzoek blijkt dat Nederlandse woningen die in overstromingsgebied liggen niet minder vaak verkocht worden dan woningen elders en ook geen lagere prijs hebben. Dat risico wordt dus onvoldoende ingeprijsd. Tegelijkertijd is er al langer sprake van een zogenaamd ‘verzekeringsgat’ waarbij burgers met een hoog risico zich niet altijd kunnen verzekeren tegen de gevolgen van klimaatverandering, zoals bijvoorbeeld overstromingsgevaar voor hun woning.

De overstromingen in Limburg in 2021 toonden daarvan de gevolgen: toen bleek dat veel mensen onvoldoende verzekerd waren. Uiteindelijk moest een beroep worden gedaan op de Wet tegemoetkoming schade bij rampen. Het gaat hierbij echter nadrukkelijk om een tegemoetkoming en niet om een vergoeding van schade. Bovendien is het voor burgers onduidelijk wat ze van deze regeling kunnen verwachten. Ook hier is een risico op een mismatch tussen lasten en baten: financiers en ontwikkelaars kunnen rendement blijven maken op leningen voor de bouw van woningen in overstromingsgebieden, waarna burgers en de overheid opdraaien voor schade. Zo privatiseren we de winsten, terwijl de lasten collectief worden gedragen.

De oplossingen zijn in een veelheid aan rapporten aangedragen (zoals bijvoorbeeld het wettelijk verplicht stellen van deelname aan een verzekering), maar de doorzettingsmacht blijft uit. Terwijl de klimaatschade jaarlijks toeneemt, blijven burgers onverzekerd en draait uiteindelijk de belastingbetaler op voor de kosten.

Een financieel systeem dat dient

De meest urgente problemen van deze tijd, van de klimaatcrisis tot de wooncrisis, moeten ons niet doen wegkijken van het financieel systeem, maar juist aanzetten om erop te focussen. Crises en finance staan niet los van elkaar. De politiek zou zich dus verder moeten verdiepen in en vooral bemoeien met het financieel systeem. Dit systeem bepaalt mede de vormgeving van onze economie, welke economische activiteit kan groeien en krimpen, onder welke voorwaarden, en wie daarvan profiteert.

Dat zijn bij uitstek verdelingsvraagstukken, en daarmee politieke kwesties. Die kun je niet overlaten aan ‘neutrale’ experts of onder het mom van marktwerking de vrije loop laten. Dan wordt finance namelijk een doel op zich en raakt macht geconcentreerd in een almaar complexer en onrechtvaardiger systeem. Het financieel systeem is maakbaar. Het zou mens, milieu en maatschappij moeten dienen. Niet andersom.