De maatschappelijke kosten en baten van het beleid

Terug naar maart 2020. We werden geconfronteerd met ingrijpende maatregelen. En niet zonder reden; de sterftepiek die begin april 2020 plaatsvond, is de hoogste die we sindsdien hebben gezien. Er was op dat moment nog weinig bekend over het virus, en over het gevaar dat het vormde voor de samenleving. Nu, twee jaar later, hebben we nog steeds te maken met dezelfde maatregelen. Nu ik dit schrijf (5 februari 2022) is de meest recente lockdown nog maar net achter de rug en ligt het nachtleven nog altijd stil. Ook zijn er nieuwe maatregelen bij gekomen. Kinderen lopen inmiddels met mondkapjes door de basisscholen. De coronapas stelt het debat over grondrechten versus virusbestrijding op scherp.

Het beperken van virusverspreiding is een epidemiologisch vraagstuk. Het regeren van een land is politiek. Maar wat is de rol van politiek in een pandemie? Hoe heeft de politiek die rol opgevat, en hoe is die rolopvatting veranderd – of juist niet – gedurende de afgelopen twee jaar? Terugblikkend zien we dat een systematische analyse van de maatschappelijke kosten en baten van het beleid steeds prangender is geworden, maar vooralsnog ontbreekt. Een reflectie op een politiek van vier corona-sterftegolven, en een blik vooruit.

De eerste golf: nood

Wat is de rol van politiek in een pandemie? In de eerste golf leek het antwoord op deze vraag duidelijk: de bedreiging die dit virus vormt, wegnemen – of ten minste temperen. Geconfronteerd met een virus dat in nog onbekende mate een bedreiging vormde voor de gezondheid en het leven van mensen, is het begrijpelijk dat de regering in de noodstand sprong. Vrijheden werden vergaand ingeperkt, ongekende budgetten werden beschikbaar gesteld voor compensatie, en de rol van het parlement werd, door het gebruik van noodverordeningen, tot een minimum gereduceerd. Het doel: ziekte en sterfte door corona voorkomen.

Het veiligstellen van de omstandigheden waarin mensen oud kunnen worden en een goed leven kunnen leiden, kunnen we zien als de ethische kerntaak van de overheid. Als mensen de mogelijkheden hebben om oud te worden en een goed leven te leiden volgens hun eigen visie, genieten ze positieve vrijheid. Ziek worden of sterven door corona ondermijnt deze vrijheid. Het is daarom legitiem dat de overheid probeert dit te voorkomen.

Het was echter ook vanaf dag één duidelijk dat de coronamaatregelen zelf niet zonder negatieve consequenties zijn. Ze beogen schade te vermijden, maar creëren ook veel schade. Een indringend voorbeeld uit de eerste golf zijn de ouderen die vereenzaamden in verzorgingstehuizen, doordat bezoek verboden was. Ook de schoolsluiting trok zijn sporen door de samenleving. Al direct werd geconstateerd dat de sluiting de ongelijkheid tussen kinderen met ouders van verschillende opleidingsniveaus vergrootte. Deze consequenties beperken juist mensen hun positieve vrijheid.

De eerste golf, gekarakteriseerd door de noodstand, creëerde een dynamiek die ook nu nog sterk bepalend is voor het beleid. Die dynamiek kenmerkt zich door een politiek beroep op onvermijdelijkheid: het terugdringen van het virus is noodzakelijk, hoe je dit doet is een technische vraag, die vraag wordt voorgelegd aan epidemiologen, en hun antwoord wordt doorgaans omgezet in de politieke keuze. Een land regeren is echter veel meer dan een virus terugdringen. Politieke keuzes maken vergt waarden afwegen. Wie dat niet expliciet doet, doet het impliciet alsnog. De dynamiek van de eerste golf heeft 'virusverspreiding beperken' met stip op één gezet in de politieke rangorde van waarden.  Andere waarden zijn daaraan ondergeschikt gemaakt. Hierdoor heeft de afgelopen twee jaar als het ware een hiërarchie van lijden bestaan.

Als het kabinet na de eerste golf de balans had opgemaakt, en had gekeken welke waarden geschaad en bevorderd waren door het beleid, had een bewuste afweging kunnen plaatsvinden. Inschattingen hierover waren voorhanden. Zo begon het Sociaal en Cultureel Planbureau begin mei 2020 met het publiceren van stukken in het dossier ‘Maatschappelijke Effecten Corona’, waarin bijvoorbeeld de effecten van de maatregelen op mentale gezondheid en ongelijkheid aan bod komen. Onlangs merkten het SCP en de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving op dat dergelijke kennis gedurende de afgelopen twee jaar “in de besluitvorming vaak ogenschijnlijk niet of minder zwaar [werd] meegewogen dan de epidemiologische kennis.” Een goede reden om meer om het ene dan om het andere lijden te geven, is moeilijk te bedenken.

Hoewel men in de eerste golf wellicht nog hoopte dat het ook de laatste golf zou zijn, en dat beleid voor de lange termijn daarom niet nodig was, maakte de kennis van toen het eigenlijk al onwenselijk om daarvan uit te gaan. Al in mei 2020 gaf de WHO aan dat het virus misschien endemisch zou worden.

De tweede golf: vrees

Na een luwe, relatief onbezorgde zomer, waarin desondanks nog grote beperkingen golden op het normale leven, zullen velen met vrees hebben uitgekeken naar het najaar van 2020. Het werd een periode van ons opnieuw schrap zetten. De tweede golf werd gekenmerkt door stapsgewijze verzwaring van lockdown-maatregelen. Groepsgroottes werden beperkt, horeca moest vroeger dicht en daarna helemaal dicht, evenementen werden verboden.

Vrees werd een beleidsinstrument. In haar boek A State of Fear: how the UK government weaponised fear during the Covid-19 pandemic beschrijft journalist Laura Dodsworth hoe vrees werd aangewakkerd om te zorgen dat burgers zich beter aan de coronamaatregelen zouden houden. Ook in Nederland heeft de communicatie vanuit de overheid en in de media, bewust of onbewust, ingespeeld op angst. Het leidde ertoe dat de meeste Nederlanders het risico van het virus sterk zijn gaan overschatten. Het bevorderen van angst kan moeilijk ethisch verantwoord worden, zeker in een gezondheidscrisis. Angst ondermijnt direct het welzijn, en continue stress maakt je vatbaarder voor ziekte.

In de tussentijd was de uitgangspositie voor een nieuwe coronagolf niet verbeterd. Er kwam geen investering in positieve volksgezondheid, en geen basisadvies omtrent leefstijlkeuzes die je kunt maken om je immuunsysteem te versterken. De onderliggende redenen van het grote verloop onder het zorgpersoneel werden niet aangepakt. Doordat de regering hier inmiddels aan had kunnen werken, kan de inzet van vrijheidsbeperkende maatregelen in de tweede golf als problematischer worden gezien dan in de eerste golf.

De derde golf: hoop

De derde sterftegolf piekte in januari 2021. De eerste prikken waren inmiddels gezet. We keken uit naar, in de woorden van Rutte, ‘een jaar van hoop’ – hoop dat we corona achter ons konden laten. Die hoop was hard nodig; een volledige lockdown werd in de derde golf van kracht. Scholen en winkels waren weer dicht, de avondklok werd ingevoerd. De maatschappelijke schade liep op.

De verwachtingen van de vaccins waren hoog. In eerste instantie was de hoop dat met een hoge vaccinatiegraad het virus niet meer rond zou gaan. Al snel werd echter duidelijk dat de vaccinaties geen steriele immuniteit opleveren, en dat ook gevaccineerden het virus verspreiden. Wetenschappers stelden dat het virus endemisch zou worden. Wel voedde de gevonden effectiviteit tegen ziekenhuisopname in de maanden na vaccinatie de hoop dat hiermee het einde van de crisis was ingeluid. Wellicht is het om deze reden dat een gesprek over langetermijnbeleid in de derde golf nog weinig gevoerd werd, en een systematische maatschappelijke kosten-batenanalyse van het beleid niet werd gemaakt. Virusverspreiding beperken bleef bovenaan staan in de impliciete rangorde van waarden.

De vierde golf: vooruit

De vierde golf kwam op in de herfst van 2021. Het is de golf van het coronatoegangsbewijs (coronapas) en de discussie over een vaccinatieplicht – maatregelen die in de derde golf nog niet op tafel lagen. Beide maatregelen – coronapas en vaccinatieplicht – vormen een ingrijpende beperking van grondrechten. Om zulke maatregelen te kunnen rechtvaardigen, moeten effectiviteit, noodzaak en proportionaliteit als een paal boven water staan. (1)

Welke overwegingen moeten worden meegenomen bij het beoordelen van de legitimiteit van dergelijke maatregelen? Ik noem er een aantal. Met betrekking tot de coronapas kan gewezen worden op de recent uitgebrachte modellering van de effecten van de verschillende modaliteiten van de coronapas door de TU Delft. Het onderzoek stelt dat de effectiviteit van 2G en 3G nu ‘zeer beperkt’ is. 1G is volgens het rapport ‘een stuk effectiever’. Een rechtvaardiging voor 2G en 3G lijkt daarom buiten bereik. 

Wat betreft de inzet van de coronapas in het algemeen, moeten we ons bovendien afvragen op welk hellend vlak we ons begeven. Hoe langer een instrument van kracht is, hoe moeilijker we er weer van af  komen. Ook ligt uitbreiding naar inzet voor andere doeleinden dan op de loer – hebben we over tien jaar een klimaatkrediet-QR? Hier is aandacht voor de risico’s van padafhankelijkheid op zijn plaats. Zoals Josette Daemen terecht benoemt in haar ‘Afwegingskader voor een sociaal en democratisch coronabeleid’ in Socialisme & Democratie, “zou het naïef zijn te ontkennen dat politieke beslissingen soms bepaalde processen in gang kunnen zetten die nog maar moeilijk zijn om te keren of bij te sturen”.

Waakzaamheid is noodzakelijk. GroenLinks stelt nu geen principieel tegenstander te zijn van de coronapas, omdat die in sommige situaties een uitkomst kan bieden. Dit standpunt zou andersom geformuleerd moeten worden: zeg dat je in principe juist tegen de coronapas bent, en beargumenteer eventueel onder welke strikt omschreven omstandigheden je bereid zou zijn deze grondrechtenbeperking toch toe te laten.

Wat betreft een vaccinatieplicht is de beschikbaarheid van andere opties om hetzelfde doel te bereiken – ernstige ziekte voorkomen – relevant om te bezien. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan behandelopties die in toenemende mate beschikbaar komen. Als effectieve behandeling van corona mogelijk is, vervalt een mogelijke reden voor een vaccinatieplicht. Dit maakt het moeilijk aan het criterium van noodzaak te voldoen. Bovendien is het zeer de vraag of deze grondrechtenbeperking proportioneel kan zijn als ruimte voor maatwerk in overleg met een arts hierdoor opgeschort wordt en het medicament schadelijke bijwerkingen kan hebben.

Hoe gaan we nu vooruit? Wat is de rol van de politiek in een pandemie? Na twee jaar corona heeft de vierde golf duidelijk gemaakt dat we een langetermijnaanpak nodig hebben. De noodstand van de eerste golf is daarvoor niet toereikend. Kwetsbare groepen beschermen tegen corona is belangrijk en gerechtvaardigd, maar het is cruciaal te erkennen dat de rol van de politiek breder is dan dat. De regering en het parlement dragen een gezamenlijke verantwoordelijkheid om de omstandigheden veilig te stellen waarin mensen kunnen leven en floreren, nu en in de toekomst.

Corona is een factor die daar invloed op heeft, maar deze verantwoordelijkheid is veel omvattender. Veel coronamaatregelen ondermijnen mensen hun positieve vrijheid om invulling te geven aan hun idee van het goede leven. Het is daarom de taak van de overheid de verschillende effecten in beeld te brengen en te wegen (zie stappenplan). Hierbij moeten ook de effecten worden meegenomen die we in de toekomst kunnen verwachten, bijvoorbeeld als gevolg van de schade aan mentale gezondheid die nu zeker onder jongeren een groot probleem is. Het SCP en de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) merken op dat eenzijdig kijken naar het voorkomen van verspreiding van het virus “op de lange termijn grote negatieve gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van leven van burgers én voor de kwaliteit van de samenleving.”

Om een systematische afweging te maken, is het verbreden van het OMT naar een ‘impact management team’, met experts uit verschillende disciplines, zinvol. De ChristenUnie oppert dit idee al in de Tweede Kamer sinds het begin van de pandemie, en heeft daarbij op steun van GroenLinks kunnen rekenen. Zoals Rutger Claassen echter opmerkt in Socialisme & Democratie, is een verbreding van expertise niet voldoende om tot democratisch gelegitimeerde keuzes te komen. Op het moment dat de adviezen van een IMT net zozeer achter gesloten deuren tot stand komen als die van het OMT, en er over die adviezen en de onderliggende feiten en overwegingen net zo weinig publieke meningsvorming plaatsvindt als nu, staat het democratische proces nog steeds onder druk.

Recent is het instellen van een ‘lange-termijn’-team geadviseerd door een bredere groep experts. Dit team zou zich moeten gaan buigen over een aanpak waarmee we leren ‘leven in een endemie’. De blik richten op de lange termijn is een goede ontwikkeling. Hierbij moet wel ter discussie worden gesteld hoe belangrijk het beperken van verspreiding van het virus is ten opzichte van andere waarden, en dus welke ‘structurele aanpassingen’ in de samenleving daartoe gerechtvaardigd kunnen zijn.

Er zal de komende tijd een genormaliseerde situatie moeten gaan ontstaan, waarbij, zoals het SCP en de RVS het zeggen, coronabeleid een “integraal onderdeel [wordt] van ‘gewoon’ beleid”. Dit vergt dat we terugkeren naar normale politieke processen en dus de coronawet achter ons laten, en dat we andere waarden niet meer ondergeschikt maken aan het beperken van virusverspreiding. Femke Halsema en andere burgemeesters formuleerden het treffend in de Volkskrant: “Zeker nu blijkt dat corona in meerdere of mindere mate bij ons zal blijven, moeten de waarden van onze samenleving vooropstaan. Bestrijding van het virus dient daarop te volgen.”

Jojanneke Vanderveen promoveerde als politiek filosoof op het proefschrift Morals for the Mighty: Political legitimacy as impact on sustainable development.

Voetnoten

1. Vgl. Josette Daemen, die dezelfde drie criteria aanhaalt door te zeggen dat bij een beperking van grondrechten aan de voorwaarde moet worden voldaan dat de maatregel een legitiem doel dient, dat er geen minder ingrijpend middel beschikbaar is, en dat het middel proportioneel is. Zie https://www.wbs.nl/corona