Bestuurscultuur ontstaat in de boezem van politiek, in de omgang tussen politieke actoren: raadsleden onderling, raadsleden in relatie tot collegeleden en vice versa, coalitie en oppositie in hun onderlinge spel. Deze relaties hebben weer een uitwerking op het gemeentelijk apparaat en op de relaties met andere actoren in de gemeente. Strijd en conflict zijn de kern van het politieke (Mouffe, 2008). Politiek gaat immers over al die zaken waar we (hartgrondig) over van mening verschillen en waarvoor machtsvorming nodig is om tot een uitkomst te komen.
Elke politicus, elke politieke stroming wil zijn of haar idealen realiseren. Strijd en conflict zijn daarbij niet de uitzondering, maar de basispatronen: de default optie, zogezegd. De cultuur van politiek, en dus ook de bestuurscultuur, wordt gevormd door de omgang met strijd en conflict (zie ook Boogers & De Wit, 2017; Van Hulst, 2009).
In een democratie erkennen we deze eigenaardigheid van politiek. We hebben vormen gevonden om strijd en conflict te stileren: de campagne, het debat, de verkiezing, de meerderheidsvorming, het compromis, de coalitie. Door deze stilering worden in een democratie vijanden tot tegenstanders gemaakt en kunnen tegenstanders bondgenoten worden.
Dit is geen woordenspel. Politiek gedrag is niet neutraal. Woorden vormen de werkelijkheid. Een vijand willen we vernietigen, van een tegenstander willen we winnen en met een bondgenoot werken we samen. Politiek gaat over idealen en voor een hoog ideaal mag men tot het uiterste gaan. Juist daarom geeft deze stilering ook de grenzen aan van de strijd: de ander kan ook winnen.
Nu zullen politieke actoren uiterst zelden bewust gedragingen vertonen om de politieke institutie te schaden. Dat kan in de praktijk echter wel onbedoeld gevolg zijn van ongetwijfeld goed bedoeld gedrag, dat uiterst kwaad kan worden beleefd of geïnterpreteerd. We zien dan een tragiek van goede bedoelingen die een bestuurscultuur kan opleveren met buitengewoon harde gevolgen. We geven vier patronen van politiek die daarvan een voorbeeld zijn (Frissen et al., 2017).
De stad als project
Nederland kent een lange traditie van het zogeheten wethouderssocialisme – denk aan Wibaut – maar in de afgelopen decennia is er het nodige veranderd in het politieke landschap. Dominantie van één of enkele grote partijen, lange tijd vooral in de steden de PvdA, maakt plaats voor fragmentatie met veel partijen (Schulz & Frissen, 2017).
Op lokaal niveau zien we een ontwikkeling van minder ideologisch geprofileerd en meer technocratisch bestuur. Veel gemeentebestuurders vatten de stad, de gemeente, op als hun – soms hoogst persoonlijke – project. Ideologische verschillen worden dan in een collegeakkoord uitgewerkt in de verdeling van plannen en projecten over de samenwerkende partijen – als bondgenoten die hun gewonnen grond opdelen. Dossiers zijn dan vaak alleen van de wethouder, niet van het college als geheel.
Natuurlijk, een college moet ook zaken realiseren, maar vaak is de keerzijde van deze technocratisering van de politiek dat het politieke profiel van het college en specifiek de wethouders verbleekt, en van hen meer projectmanagers maakt. Als de stad een project is, waarin verbouwd, vernieuwd, veranderd en verbeterd moet worden, gaat dat gepaard met een resultaatgerichte bestuursstijl van volhouden en doorgaan (Schulz et al., 2017).
Dat is op zich geen verkeerde instelling, maar het gevaar dreigt dat bestuurders bij toenemende weerstand niet kiezen voor stoppen maar steeds voor doorgaan. Om de projecten die in het belang van de stad zijn te doen slagen, fietsen ze tegen de wind in, nemen ze weerstand, kritiek en verwijten op de koop toe. Dat levert vaak opgeschoonde, opgeknapte en vernieuwde steden op.
Ander gevolg is dat gemeenteraad – evenzo onbedoeld – vanzelf in de positie van controller terechtkomt. Raadsleden gaan nog beter proberen de cijfers te begrijpen, nog meer informatie opvragen bij het college en bijzondere raadscommissies instellen, om zo het gevoel van controle op de realisatie van het project te vergroten. De raad reageert nog vooral op de projecten van wethouders, in plaats van zelf nieuwe voorstellen te initiëren.
Wanneer volhouden en doorgaan tot dominante bestuursstijl wordt, dan ligt nietsontziendheid op de loer, dan dreigen doelen alle middelen te heiligen en gaan bestuurders intimideren en schofferen – in ieder geval in de ogen van de ander. Dat lijkt op strijd en conflict – de kern van politiek – maar is eerder een miskenning daarvan. Men ziet slechts de vijand, geen tegenstanders.
Vervaging van politieke mores
Als de basisvorm van politiek die van strijd en conflict is, mag het niemand verbazen dat dit in de politiek ook wordt uitgedragen. Dan mogen die strijd en dat conflict worden beslecht, dan geldt soms het recht van de sterkste, dan mag er ook worden gevochten, en voor een hoog ideaal mag men tot het uiterste gaan. In andere landen gebeurt dat soms zelfs fysiek. We kijken vaak met nauw verholen bewondering naar het Britse parlement, waar soms een superieur niveau van beledigen lijkt te worden bereikt. In een politieke context, waarin strijd het uitgangspunt is, ligt formeel niets in de weg om alle middelen in te zetten om de strijd te winnen.
Veel van wat we eerder de stilering van strijd noemden, is erop gericht de paradox ook paradox te laten zijn: een schijnbare tegenstelling. In de plenaire vergadering debatteren op het scherpst van de snede om daarna het glas met elkaar te heffen in de lokale kroeg. Maar de paradox wordt een echte contradictie als de strijd niet langer gestileerd is, maar zodanig hard wordt gevoerd dat de politiek als institutie zelf schade lijdt qua legitimiteit, representativiteit en effectiviteit.
Als de politieke mores ten koste gaat van het aanzien van het stadsbestuur en van het vertrouwen in de politiek door het volk dat het vertegenwoordigt, dan is dat natuurlijk onwenselijk. Daarmee is ook gezegd dat elke deelnemer aan de politieke strijd verantwoordelijkheid draagt voor de bescherming van de institutie.
Precies daarop is de stilering van de strijd gericht: de politieke mores zijn daarvan een uitdrukking. Beledigingen en grof taalgebruik zijn ongepast en bij aanhoudend voorkomen schadelijk voor de politiek als institutie. De tegenstander van vandaag moet altijd als de potentiële bondgenoot van morgen worden gezien. Daar komt in meer principiële zin bij dat in een representatieve democratie het beledigen, schofferen of minachten van gekozen vertegenwoordigers de facto gelijk staat aan het beledigen, schofferen of minachten van het electoraat dat deze vertegenwoordiger heeft gekozen.
Dualisme als regulerende mythe
Het dualisme beoogt een grotere afstand te scheppen tussen college en raad teneinde de kaderstellende en controlerende functie van de raad te versterken en meer politisering te bereiken. Dualisme is wat in de antropologie heet: een regulerende mythe. Een dergelijke mythe stuurt én legitimeert het gedrag, waarbij er altijd sprake is van een complexe vermenging van waarheid en overtuiging.
In veel gemeenten zijn er namelijk nog andere, evenzo of misschien wel belangrijkere grenzen in de politiek dan die tussen raad en college. Het meest in het oog springend is het dualisme tussen college en coalitiefracties in de raad enerzijds en de oppositie in de raad anderzijds. De coalitie heeft een soms ‘in beton gegoten’ akkoord gesloten met gedetailleerde afspraken en een nauwgezette agenda die dan uiterst strak wordt nagevolgd.
Vervolgens wordt er in de wandelgangen overleg gepleegd en worden er deals gemaakt tussen college en coalitie om het akkoord te realiseren. Dualisme is dan de formele terminologie, monisme is de reële politieke praktijk. Als dualisme dan ook nog een context kent van één of twee dominante partijen in de coalitie en dominante bestuurders in het college, is het risico groot dat lokale politiek een bestuurscultuur krijgt waarin de oppositie aan de kant staat en geen rol van betekenis speelt. Dat doet de democratie tekort, die alleen vitaal is als coalitie en oppositie beide serieuze actoren zijn, en als ook minderheden een substantiële politieke rol kunnen spelen.
De raad als institutie
De gemeenteraad is zowel het hoogste als een zelfstandig bestuursorgaan. Maar in de gemeentelijke praktijk wil het voorkomen dat de raad zich alleen en eenzijdig positioneert ten opzichte van het college, waardoor de raad geen eigen, maar vooral een afgeleide identiteit heeft. Dat wordt in de hand gewerkt door een strak coalitieakkoord, door een college dat op vrijwel alle beleidsterreinen in the lead is en door procedures die weinig uitnodigen tot autonome raadsinitiatieven en debatten los van de collegeagenda. Voor de kwaliteit van de lokale democratie is dat een serieus gevaar.
De burgemeester heeft hierin een betekenisvolle rol. Hij of zij moet checks and balances bewaken: een sterk college verdient serieuze tegenkrachten. Het debat in de raad mag op het scherpst van de snede worden gevoerd – graag zelfs – maar belediging, schoffering of intimidatie passen daarin niet. Een al te eenzijdige interpretatie van het dualisme – de raad controleert – draagt daar vaak aan bij. De kaderstellende rol van de raad ten opzichte van het college krijgt dan veel minder aandacht.
In de zeer noodzakelijke controle van het college treedt onbedoeld het effect op dat het college centraal komt te staan en de machtsverhouding tussen raad en college uit balans raakt. Wij-zij-verhoudingen gaan over heersen: tussen college en raad, tussen coalitie en oppositie, tussen meerderheid en minderheden.
Von Münchhausen en de politiek
Deze patronen van politiek vormen een bestuurscultuur. Als deze moet veranderen is de politiek zelf aan zet. Politiek heeft immers buiten verkiezingen geen ‘hogere instantie’ dan zichzelf. Wat de grenzen van politieke besluitvorming zijn, wordt in de politieke besluitvorming zelf bepaald. Het is aan de politiek te bepalen wat politiek is. Dit is de ‘Baron von Münchhausen-positie’: de baron die zichzelf, inclusief paard, aan zijn eigen haren uit het moeras weet op te trekken. We kunnen dat verhaal opvatten als een eenvoudige en literaire vertaling van de filosofisch ingewikkelde stelling dat de politiek een autonoom domein is dat zijn eigen grenzen moet stellen.
Juist dat schept bijzondere verplichtingen. Alle politieke actoren zijn verantwoordelijk voor de politiek als institutie en dat brengt verplichtingen met zich mee: noblesse oblige. En dat geldt altijd net even meer voor de coalitie dan voor de oppositie, gezien het verschil in machtspositie. Democratie berust op het diepe besef dat hoewel de meerderheid regeert, er altijd minderheden zijn en dat iedereen daar van tijd tot tijd toe behoort.
In de komende periode zouden wij het gemeenten gunnen dat college en raad meer open opereren, waarbij vaker wordt gezocht naar breed draagvlak en representativiteit. Smalle meerderheden en dichtgetimmerde collegeakkoorden helpen daarbij niet.
Effectiviteit is niet de hoogste waarde in een democratie. Sterker nog, democratische politiek ontleent haar waarde ook aan legitimiteit en representativiteit van de middelen, de instrumenten en de procedures die worden ingezet. Daarin een balans vinden om de politieke strijd in de bestuurscultuur te stileren, is naar ons idee een belangrijke opgave die na elke verkiezing, bij de vorming van macht, weer de volle aandacht verdient. Zoals de Baron zichzelf ook in het moeras heeft gebracht en zich er weer uit moet trekken.
